自然资源部38号文，为文旅行业送利好！

2026-03-20 标签：

绿维导语：近日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，聚焦“十五五”重点项目落地，出台13项自然资源要素保障举措，覆盖用地、用海、用林、用草、用湿全品类。文旅作为高度依赖土地、生态、海洋等自然资源的产业，成为本次政策的核心受益板块，迎来多重利好。
近日，自然资源部与国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》），提出加强规划引领和项目前期工作、探索建立健全国土空间规划许可制度、建立规划动态维护机制、完善联动审批机制、合理保障重点项目临时用地（林、草）、完善矿业用地政策、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源、合理利用保护地整合优化成果、支持设施农业和生态产业发展等13条政策举措，进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作。

文旅行业本身高度依赖土地、生态、海洋等核心自然资源，长期受用地指标紧缺、审批流程繁琐、生态合规边界模糊等痛点制约，而本次新政多项核心条款均直接指向破解行业堵点，从项目落地、业态创新到生态融合，全链条释放利好，成为文旅产业高质量发展的重要政策支撑。

一、用地保障优化：破解文旅项目落地核心痛点

文旅项目多布局于生态优良、景观独特的城郊、丘陵、山林等区域，县域用地指标不足、耕地占补平衡难等问题常导致项目搁浅。《通知》从规划统筹、指标调配、资源配置等方面精准发力，为文旅项目落地扫清障碍。

“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的规划要求，将重点文旅项目纳入国土空间规划“一张图”，建立重点项目清单，从源头锁定空间合规性；

“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的耕地占补原则，打破县域指标壁垒，解决生态型文旅项目的占补难题；

通知还明确新增建设用地优先保障重大文旅与民生项目，原则上不用于经营性房地产开发，城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地，可办理新增用地审批和供应，以及未使用建设用地的撤回机制等举措。

二、审批流程创新：大幅提速文旅项目开工节奏

多部门串联审批、权限层级高、重复报批等，是文旅项目开工慢的核心掣肘，尤其是涉及林草、海域、湿地等的复合型文旅项目，往往要跑多个部门、审批耗时更长。《通知》通过规划许可、联动审批、灵活报批等举措压缩审批周期，重点文旅项目前期审批可节省3-6个月。
部权限内用地预审委托省级办理，符合条件的单独选址文旅项目由省级出具规划许可意见后即可先行用地，无需重复办理预审和选址；
建立用地用海用林用草用湿统一联审平台，将多部门串联审批改为并联办理，同步开展勘测定界、现场踏勘、公示缴费，实现一次规划选址综合论证，破解多头审批难题。
单独选址建设项目可根据施工等需要分期申请用地，线性基础设施建设项目（如景区道路、风景道等）可按市县分段申请用地，已批项目调整范围仅需报批调入地块等灵活报批机制，也进一步减少了审批阻碍。

三、生态合规开发：释放生态资源文旅转化价值

文旅产业与生态保护高度共生，生态文旅业态常因林草资源利用、配套设施建设的合规性问题发展受限，《通知》在严守生态底线的前提下，衔接林草、湿地、自然保护地管理规则，为生态友好型文旅打开空间：

明确发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等业态的小型零星便民设施，可与林草生产服务设施统筹建设，不改变地类、简化审批，让森林康养、草原露营、湿地研学等业态合规落地，解决“有景观无配套”的问题；
在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区，破解景区连接道路、风景道建设的生态管控瓶颈；
同时，国土空间规划的年度动态维护机制，兼顾规划刚性与项目弹性，让生态型文旅项目在严守底线的同时实现合规开发。

四、海洋文旅扩容：滨海新业态获全要素支撑

海洋旅游是文旅产业的重要增长极，以往受限于用海审批繁、配套不足等问题难以规模化发展，《通知》专设“陆海统筹”条款，为游艇、海钓、海岛休闲等海洋文旅业态保驾护航。
《通知》明确支持优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛及海岸线使用需求；
无居民海岛配套设施开发可合并编制开发利用方案和论证报告，简化审批，利于海岛项目开发建设；
支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度，填补行业管理空白，解决“停船难、流转难”问题，将促进游艇产业规范化发展。

已成陆“未批已填”区域依规转为土地管理，在完成生态修复后可依规利用，为滨海文旅存量空间盘活提供政策依据。

五、存量空间盘活：激活城乡文旅融合发展潜力

《通知》确立“存量盘活优先于增量扩张”的用地导向，提出要统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展，明确新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发，城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地，保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可新增用地审批和供应。通过盘活存量建设用地，为城乡文旅发展打开低成本空间：
新增建设用地与存量盘活挂钩，倒逼各地优先利用存量空间发展文旅，既节约资源，又降低项目拿地成本。

城中村改造、老旧厂房、闲置建设用地可依法转换用途，用于文化体验、特色民宿、文创街区、沉浸式体验空间等文旅项目；
乡村地区可通过增减挂钩、集体建设用地入市，保障农文旅融合项目用地，推动乡村旅游、休闲农业、非遗体验等业态规模化发展；

此外，未使用建设用地的撤回机制，也有利于盘活闲置的文旅用地资源。

六、借势政策红利：文旅行业落地行动建议

依托《通知》政策导向，文旅企业及地方主管部门可从五大方面抢抓红利，推动政策落地见效：
1. 主动对接规划，争取纳入重点清单：积极对接自然资源、林草主管部门，参与“十五五”规划编制工作，推动优质文旅项目纳入国土空间规划重点项目清单，享受规划许可、先行用地等政策支持。
2. 抢抓政策窗口，加快生态文旅布局：在严守生态底线的前提下，加快森林康养、草原露营、湿地研学等生态文旅项目规划建设，打造差异化核心竞争力。
3. 创新用地模式，提升土地利用效率：充分利用分段用地、临时用地接续使用、集体经营性建设用地入市等灵活政策，结合项目实际优化用地方案，坚持节约集约用地。
4. 聚焦海洋赛道，拓展蓝色文旅空间：沿海地区重点布局游艇、海钓、海岛休闲等业态，依托政策完善基础设施配套，培育文旅产业新增长极。
5. 强化合规意识，坚守生态发展底线：严格遵守“三区三线”管控要求，不违规占用永久基本农田、生态保护红线，实现保护与开发的双向平衡。

结语：文旅行业迎来要素保障黄金期

本次自然资源要素保障新政，以规划统筹、要素倾斜、审批简化、生态兼容为核心，精准匹配文旅产业“轻资产、重生态、多场景、广布局”的发展特征，从用地、用林、用海到审批、运营全链条赋能。
对于文旅企业而言，这意味着项目落地成本降低、周期缩短、合规性提升；对于行业发展而言，生态文旅、乡村文旅、海洋文旅、康养文旅等赛道将依托政策红利迎来快速发展期，真正实现“绿水青山”向“金山银山”的高效转化。
未来，随着《通知》落地见效，文旅产业将在自然资源要素的有力支撑下，迈向更合规、更高效、更生态的高质量发展新阶段。
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