国办13号文 | 文旅项目投资新规：从能落地到真有效

2026-04-28 标签：

绿维导语：近日，国务院办公厅印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（以下简称“意见”），核心围绕投资审批权限优化、服务效能提升、全过程监管强化，着力扩大有效投资，其中明确针对文旅项目出台刚性管理规定，覆盖项目立项、审批、建设、运营全链条，为文旅项目规范发展、实现有效投资筑牢制度支撑。本文将全面解读《意见》对文旅项目的要求及对文旅行业的影响。

01 核心定位与导向

不只是“管投资”，更是“全流程提质”

《意见》的核心逻辑并非单纯规范投资行为，而是以投资审批为切入点，贯穿项目立项、审批、建设、运营、验收、追责全生命周期，形成“审批有规范、监管有力度、服务有温度、实效有保障”的闭环管理。

其中涉及文旅项目的条款核心导向是通过规范投资行为、强化全过程监管，杜绝无效投资、防范违规风险、提升投资效能，推动文旅项目实现合规落地、优质运营，确保每一笔文旅投资转化为有效资产、产生实际效益，贴合文旅行业高质量发展需求。

02 全链条解读

《意见》对文旅项目的核心要求

1. 审批权限上收：管住“乱立项”，从源头规范文旅项目立项

《意见》原文明确规定：“企业投资的主题公园、大型文化场馆和旅游设施等文旅项目，以及公共体育场馆、会展场馆等项目由地市级以上地方政府核准，按照规定由国务院核准的项目，由国家发展改革委审核后报国务院核准”“国家规定由省级政府核准的项目，核准权限不得下放”“对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限”。

此举将大型文旅项目核准权收至地市级以上政府，杜绝县域盲目审批、低水平重复建设、伪文旅圈地等问题，引导文旅投资向核心区域集中，确保投资贴合区域承载力和行业需求。

2. 政府投资严管：堵住“违规漏洞”，守住文旅投资合规底线

针对政府投资项目，《意见》原文提出明确刚性要求：“除党中央、国务院有明确要求或者法律法规有明确规定外，政府投资项目均应严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算审批程序”“严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批”“实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任”“强化可行性研究报告审批部门对投资概算的核定管理，严格项目概算约束”。

这一系列条款通过全流程严管，杜绝政府投资文旅项目违规举债、形象工程等问题，确保资金用在公共文化服务、景区配套等有效领域，保障投资实效。

3. 备案管理刚性：清理“圈而不建”，推动文旅投资落地见效

《意见》对企业投资项目的备案管理提出明确规范：“推进项目备案信息和备案证明标准化，加强备案信息完整性、产业政策符合性核查”“严格限定项目备案信息变更频次，完善长期未开工项目备案撤销机制”。

此举打击文旅项目囤地圈地、虚假立项、圈而不建等乱象，倒逼企业真投资、快落地，推动资金流向实质运营型文旅项目，避免投资浪费。

4. 审批效能提升：优化“全流程服务”，保障合规文旅项目快速落地

《意见》强调要“进一步提升投资审批效能”，提出“深入推进‘固定资产投资项目审批一件事’，逐步纳入用地、用海、用林、用草、文物保护等事项，实现统一受理、协同高效办理”“进一步精简投资项目报建审批事项，对同一部门并联审批的报建事项实行合并办理”“强化投资审批管理信息系统集约化建设，已建相关投资审批管理信息系统应与投资项目在线审批监管平台实现互联互通”。

文旅项目往往涉及用地、环评、文物保护等多个特殊审批环节，以往存在审批链条长、部门互为前置、反复跑腿等问题，导致项目落地周期长、合规成本高。这一举措破解文旅项目审批痛点，缩短项目落地周期，确保合规文旅项目尽快落地、产生投资效益。

5. 全过程监管：从“重审批”到“重实效”，保障文旅项目全周期优质运营

《意见》构建了“全过程监管”体系，原文明确：“按照‘谁审批谁监管、谁主管谁监管’的原则，厘清项目监管责任”“加大对违法违规审批（核准）、批建不符、政府投资项目违规超概算等问题的监督检查力度”“完善投资项目建设实施信息填报制度，项目单位应依法依规通过投资项目在线审批监管平台及时如实报送项目开工、建设、竣工等信息”“依法依规将不及时如实报送项目信息等行为纳入企业信用记录，通过‘信用中国’网站向社会公示，并实施联合惩戒”“推行非经营性政府投资项目代建制，通过竞争方式选择专业机构负责项目建设实施”。

这一意见，将推动文旅项目监管从“重审批、轻监管”转向“全生命周期管控”，严查批建不符、超概算、擅自改变项目功能等违规行为，确保项目建设贴合审批要求，避免建成即闲置，提升项目建设质量和运营适配性，实现投资价值最大化。

6. 投融资市场化：盘活“存量资产”，激活文旅有效投资活力

《意见》文提出“增进改革协同衔接”，明确“推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，支持民营企业参与国家重大项目建设，进一步激发民间投资活力”“创新经营性项目投融资模式，拓宽权益型、股权类融资渠道，通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式积极盘活存量资产”。

文旅项目具有重资产、回收周期长的特点，融资难、存量资产闲置是行业普遍痛点。文件通过投融资模式创新，可以破解文旅行业痛点（如支持优质景区、文旅综合体、文体场馆通过REITs实现资产证券化，推动基础设施竞争性领域向民资公平开放），形成良性投资循环，激活行业有效投资活力，推动存量低效项目改造升级。

此次改革的本质的是：用更严的投资审批、更全的过程监管、更高的服务效能，规范文旅投资行为，杜绝无效投资、违规投资，确保每一笔文旅投资都能转化为优质资产、产生实际效益。

03 行业应对建议

1. 政府端：严格划分文旅项目审批权限，规范政府投资文旅项目审批流程，做好需求论证、资金平衡、运营测算，杜绝违规审批与违规举债，避免形象工程。

2. 企业端：严格履行文旅项目审批与备案程序，杜绝虚假立项、圈而不建等行为，聚焦实质运营，用好合规融资渠道，提升项目运营效能，确保投资产生失效。

3. 项目端：优先布局地市级以上统筹的重点文旅片区，用好并联审批机制，重视全周期合规管理和信用建设，严格遵守审批要求，杜绝批建不符、超概算等违规行为，确保项目合规落地、持续产生效益。

04 结语

《意见》以投资审批为抓手，串联起项目立项、建设、运营、验收、追责，通过全流程投资改革，为文旅项目划定合规红线、明确发展导向，既规范了投资行为，又提升了审批效能、强化了实效导向。

短期来看，一批劣质、违规文旅项目将加速出清，行业迎来深度调整；长期来看，规范的投资环境、完善的监管体系、高效的服务机制，将推动文旅行业回归本质，实现高质量、可持续发展，让每一笔文旅投资都真正落地见效、惠及行业发展。

《意见》全文，点击下方“阅读原文”查看

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